Nous avons appris par une collègue que le tribunal administratif de Besançon s'était prononcé, dans un jugement en date du 24 mars 2001, en faveur du report des congés payés non pris en raison du congé maternité.
Nous publions le résumé de l'arrêt ainsi que les conclusions du rapporteur public qui ont été diffusées dans la presse spécilaisée.
TA Besançon, 24 mars 2011, Mme Crenn – req. n°101222
En application du droit communautaire (art. 7 de la directive n°2003/88/CE du 4 nov. 2003), tel qu’interprété par la Cour de justice de l’Union européenne, une enseignante doit être autorisée à reporter son congé annuel dans le cas où elle a bénéficié d’un congé de maternité coïncidant avec la période des vacances scolaires. L’administration ne saurait légalement s’opposer à une telle demande de report du congé annuel au motif que les périodes de congés des enseignants sont définies par arrêté ministériel en application de l’article L. 521-1 du code de l’éducation nationale.
AJDA 2011 p. 1386
Le droit communautaire permet-il à une enseignante en congé de maternité de reporter ses congés annuels ?
Gérard Poitreau, Rapporteur public au tribunal administratif de Besançon
Mme Marie-Josée CRENN, professeur certifié d'espagnol au collège de Giromagny, a été placée en congé de maternité du 31 mars au 28 septembre 2010.
En raison du chevauchement entre la période où elle était en congé de maternité et les vacances scolaires, elle a demandé à pouvoir reporter ses congés annuels d'été à l'issue de son congé de maternité.
Par décision du 15 mars 2010, le recteur de l'académie de Besançon a refusé de faire droit à sa demande.
Par la requête qui vient d'être appelée, Mme CRENN vous demande d'annuler la décision du 15 mars 2010 qui vient d'être évoquée ainsi que la décision rejetant implicitement son recours gracieux.
Avant d'en venir à l'examen du bien-fondé de l'argumentation développée par les parties, précisons qu'à notre connaissance la question que soulève le présent litige est inédite ; certes, comme le fait valoir le recteur dans ses observations en défense, le tribunal administratif de Caen, dans un jugement du 19 mai 2006, Mlle Catherine Couvey, a déjà tranché la question du report des congés annuels d'une enseignante ayant bénéficié d'un congé de maternité, mais, dans cette affaire, la question était posée uniquement dans le cadre du droit interne.
Or, comme nous le verrons dans les développements qui vont suivre, le présent litige implique que vous vous prononciez au regard de l'application du droit communautaire.
Le droit au congé annuel en application du droit communautaire tel qu'interprété par la CJUE
En effet, en l'espèce, à l'appui de ses conclusions, la requérante entend se prévaloir du droit communautaire, en particulier des dispositions de l'article 7, § 1(1), de la directive n° 93/104/CE du Conseil, du 23 novembre 1993, concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail ; à cet égard, la requérante entend s'appuyer sur l'interprétation des dispositions précitées résultant d'un arrêt rendu le 18 mars 2004 par la Cour de justice de l'Union européenne (CJCE 18 mars 2004, Mme Merino Gomez c/ Société Continental industrias del Caucho, aff. C-342/01, D. 2004. 1066).
Dans cet arrêt, la Cour, saisie dans le cadre d'un recours préjudiciel en interprétation des dispositions précédemment évoquées de la directive du 23 novembre 1993, avait à trancher deux questions qui sont les mêmes que celles que soulève la présente affaire.
La première question que la Cour avait à trancher était en substance ainsi formulée : lorsque, en vertu d'un accord collectif dans une entreprise, les dates de congés pour l'ensemble du personnel coïncident avec le congé de maternité d'une employée, les dispositions du paragraphe 1 de l'article 7 de la directive précitée garantissent-elles à cette employée le droit de bénéficier de son congé annuel lors d'une période distincte de celle stipulée dans cet accord et qui ne coïncide pas avec celle de son congé de maternité ?
La seconde question qui était posée à la Cour, en cas de réponse affirmative à la première question, portait sur le point de savoir si le droit à un congé annuel dont la salariée intéressée pouvait se prévaloir concernait uniquement les quatre semaines mentionnées au paragraphe 1 de l'article 7 ou s'il s'étendait au-delà dans le cas où la législation nationale prévoyait une durée de congé supérieure à quatre semaines.
Dans son arrêt, la Cour a apporté une réponse affirmative à la première question, et a estimé qu'il convenait de répondre à la seconde dans le sens d'une reconnaissance du droit à des congé annuel allant au-delà du minimum prévu par la directive du 23 novembre 1993. Etant à cet égard observé que la Cour a justifié sa position en faisant application de dispositions de deux autres directives, à savoir l'article 11, point 2, sous a), de la directive n° 92/85/CEE du Conseil, du 19 octobre 1992, concernant la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleuses enceintes, accouchées ou allaitantes au travail (dixième directive particulière au sens de l'art. 16 § 1 de la directive n° 89/391/CEE), et l'article 5 § 1 de la directive n° 76/207/CEE du Conseil, du 9 février 1976, relative à la mise en oeuvre du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne l'accès à l'emploi, à la formation et à la promotion professionnelles, et les conditions de travail.
L'application du droit communautaire à la situation d'une enseignante relevant du service public de l'éducation nationale
La question que pose le présent litige est celle de savoir si la solution ainsi dégagée par la Cour à propos d'une salariée du secteur privé peut être transposée à la situation de la requérante, fonctionnaire du service public de l'éducation nationale.
Pour pouvoir trancher cette question, il convient tout d'abord de déterminer si la directive du 23 novembre 1993 et les deux autres directives précédemment citées ont vocation à s'appliquer à tous les secteurs d'activités, y compris donc dans les services publics, et singulièrement dans celui de l'éducation nationale. Précisons que la directive du 23 novembre 1993 a été abrogée par la directive n° 2003/88/CE du 4 novembre 2003(2), mais cela ne modifie pas les données du présent litige car la directive du 4 novembre 2003 reprend mot pour mot, au paragraphe 1 de son article 7, les dispositions qui figuraient également au paragraphe 1 de l'article 7 de la directive du 23 novembre 1993.
S'agissant de leur domaine d'application, il apparaît que les directives du 4 novembre 2003 et du 19 octobre 1992 ont sensiblement le même champ matériel d'application qui est défini par renvoi à l'article 2 de la directive de base dont elles procèdent, à savoir la directive n° 89/391/CEE du Conseil du 12 juin 1989, concernant la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail.
L'article 2 de cette directive est ainsi rédigé :
« Champ d'application.
1. La présente directive s'applique à tous les secteurs d'activités, privés ou publics (activités industrielles, agricoles, commerciales, administratives, de service, éducatives, culturelles, de loisirs, etc.).
2. La présente directive n'est pas applicable lorsque des particularités inhérentes à certaines activités spécifiques dans la fonction publique, par exemple dans les forces armées ou la police, ou à certaines activités spécifiques dans les services de protection civile s'y opposent de manière contraignante.
Dans ce cas, il y a lieu de veiller à ce que la sécurité et la santé des travailleurs soient assurées, dans toute la mesure du possible, compte tenu des objectifs de la présente directive ».
La directive du 19 octobre 1992 renvoie, quant à son champ d'application, au seul paragraphe 1 de l'article qui vient d'être cité, qui ne comporte aucune restriction particulière s'agissant des fonctionnaires puisque, comme nous venons de le voir, il est précisé que cette directive : « s'applique à tous les secteurs d'activités, privés ou publics (activités industrielles, agricoles, commerciales, administratives, de service, éducatives, culturelles, de loisirs, etc.) ».
La directive du 4 novembre 2003 renvoie quant à elle à l'ensemble des dispositions de l'article 2. Or, le paragraphe 2 de cet article peut laisser penser qu'elle pourrait ne pas s'appliquer aux agents de la fonction publique, en particulier ceux relevant du service public de l'éducation nationale, eu égard aux particularités inhérentes aux activités d'enseignement dans le secteur public.
Mais, en raison d'un arrêt du 3 octobre 2000 (Sindicato de médicos de asistencia publicac/Conselleria de sanidad y consumo de la generalidad valenciana, aff. C-303/98, D. 2000. 284 ; AJFP 2001. 5), le doute ne nous semble plus permis : dans cet arrêt, la Cour de justice a estimé que les dispositions du paragraphe 2 précédemment citées devaient être interprétées restrictivement, y compris pour celles qui font référence aux activités qui y sont expressément mentionnées.
En l'espèce, on ne voit d'ailleurs pas très bien en quoi consisteraient « les particularités inhérentes » aux activités d'enseignement dans le secteur public qui s'opposeraient « de manière contraignante » au report par une enseignante de son congé ou d'une partie de son congé annuel dans le cas où celui-ci aurait coïncidé avec son congé de maternité. Sur ce point, vous noterez que, dans ses observations en défense, le recteur ne prend pas la peine de fournir d'explication.
Précisons, pour être complet sur cette question du domaine d'application des dispositions invoquées par la requérante, que la directive du 4 novembre 2003 exclut de son champ d'application certains secteurs d'activité, mais parmi les secteurs ainsi exclus ne figure pas l'activité d'enseignement. Par ailleurs, si la même directive ménage aux Etats des possibilités de dérogations, force est de constater que celles-ci ne concernent pas les dispositions de l'article 7 qui nous occupent dans la présente affaire.
Quant à la directive n° 76/207/CEE du Conseil, sur laquelle la Cour s'est également fondée, elle ne nous semble comporter aucune restriction particulière quant aux femmes fonctionnaires.
Il apparaît en conséquence, au regard de leur domaine d'intervention, qu'il n'existe pas de restriction particulière à l'application des dispositions des directives précitées à la situation spécifique des enseignantes relevant du service public de l'éducation nationale.
Les conditions d'invocabilité de l'article 7 de la directive n° 2003/88/CE à l'appui d'un recours dirigé contre une décision individuelle
Avant de conclure à la transposition de la solution dégagée par la Cour dans son arrêt du 18 mars 2004, il convient toutefois de s'interroger sur les conditions dans lesquelles la requérante peut se prévaloir des dispositions d'une directive à l'appui d'un recours en annulation de décisions individuelles.
Comme vous le savez, à la suite du revirement jurisprudentiel opéré par la décision d'assemblée Mme Perreux du 30 octobre 2009, est désormais ouverte à tout justiciable la possibilité de se prévaloir des dispositions des directives communautaires à l'encontre d'actes administratifs non réglementaires (req. n° 298348, AJDA 2009. 2028; ibid. 2391 ; ibid. 2385, chron. S.-J. Liéber et D. Botteghi ; ibid. 2010. 1412, étude L. Coutron ; D. 2010. 553, obs. M.-C. de Montecler, note G. Calvès ; ibid. 351, note P. Chrestia ; AJFP 2010. 76, et les obs. ; RFDA 2009. 1125, concl. M. Guyomar ; ibid. 1146, note P. Cassia ; ibid. 2010. 126, note M. Canedo-Paris ; RTD eur. 2010. 223, note D. Ritleng ; ibid. 453, chron. D. Ritleng, A. Bouveresse et J.-P. Kovar ) ; cette possibilité n'en demeure pas moins subordonnée à trois conditions : la première, tirée de l'expiration du délai de transcription, est en l'espèce remplie, ce délai étant largement expiré (v., not., art. 28 de la directive en cause).
Les deux autres conditions ont trait au contenu des dispositions invoquées : celles-ci devant être à la fois précises et inconditionnelles.
Ces deux dernières conditions nous semblent également remplies en l'espèce.
Cela ne fait pas de difficulté s'agissant de la première de ces deux conditions : en tant qu'elles reconnaissent à tout travailleur le droit de bénéficier d'un congé annuel payé d'au moins quatre semaines, les dispositions du paragraphe 1 de l'article 7 de la directive du 4 novembre 2003 nous paraissent suffisamment précises. Etant à cet égard rappelé qu'eu égard à l'arrêt de Cour du 18 mars précédemment commenté, il faut considérer que ce droit s'étend au-delà de la durée de quatre semaines expressément mentionnée à l'article 7 lorsque, comme c'est le cas pour les enseignants, la législation nationale fixe une durée de congé plus longue.
S'agissant de la seconde condition, l'appréciation est plus délicate.
En effet, le droit à un congé annuel payé reconnu par les dispositions du paragraphe 1 de l'article 7 de la directive en cause est appelé à s'exercer, en vertu de cet article, « conformément aux conditions d'obtention et d'octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales ».
Le renvoi aux conditions d'octroi prévues par la législation nationale ou les pratiques nationales ne nous semble pas en l'espèce pouvoir être interprété comme privant l'ensemble des dispositions du paragraphe 1 de l'article 7 d'un effet direct.
Il faut en effet considérer que ce renvoi à la législation ou à la pratique nationale n'a pas pour objet de donner aux Etats la possibilité de remettre en cause le droit au congé annuel, mais simplement d'en déterminer les modalités d'exercice.
Il nous semble d'ailleurs qu'il serait difficile en l'espèce de soutenir la thèse inverse car, comme l'a rappelé l'avocat général Jean Mischo dans ses conclusions relatives à l'arrêt du 18 mars 2004, la Cour de justice a déjà eu l'occasion de préciser, dans un arrêt BECTU du 26 juin 2001, que les dispositions de l'article 7 § 1 de la directive n° 93/104 (aujourd'hui reprises au même article de la directive n° 2003/88 du 4 nov. 2003) imposent aux Etats membres une obligation claire et précise.
Il ressort de l'analyse qui précède que la requérante doit être regardée comme fondée à obtenir, au regard des dispositions du paragraphe 1 de l'article 7 de la directive n° 2003/88 du 4 novembre 2003, l'annulation des décisions lui refusant le droit de reporter son congé annuel.
Les dispositions internes ne peuvent pas faire échec à l'application du droit communautaire relatif au droit au congé annuel
Précisons enfin que les textes sur lesquels entend s'appuyer le recteur pour refuser à la requérante le droit de reporter son congé annuel nous semblent devoir être écartés.
En effet, la circonstance que les dispositions de l'article L. 521-1 du code de l'éducation prévoient que la période des congés scolaires des personnels est fixée par arrêté ministériel, ne nous semble pas plus faire obstacle à la possibilité d'un report des congés annuels que la circonstance dans laquelle les périodes de congés sont fixées par un accord collectif dans une entreprise, comme cela était du reste le cas dans l'affaire qui a donné lieu à l'arrêt précité de la Cour de justice du 18 mars 2004.
Le recteur ne nous semble pas davantage fondé à opposer à la requérante, comme il le fait dans ses observations en défense, les dispositions de l'article 5 du décret n° 84-972 du 26 octobre 1984 prévoyant que « le congé dû pour une année de service accompli ne peut se reporter sur l'année suivante, sauf autorisation exceptionnelle donnée par le chef de service ».
En effet, il n'apparaît pas, en tout état de cause, que la demande de report de congé, telle qu'elle avait été formulée par la requérante, impliquait un report de ses congés annuels sur l'année suivante.
Par ces motifs, nous concluons à l'annulation des décisions attaquées.
Mots clés :
FONCTION PUBLIQUE * Conditions de travail * Congés * Report
ENSEIGNEMENT * Personnel * Congés * Chevauchement avec un congé maternité
(1) Article 7. Congé annuel : « 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d'un congé annuel payé d'au moins quatre semaines, conformément aux conditions d'obtention et d'octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales. »
(2) L'article 28 de cette directive prévoit que sont entrée en vigueur est fixé au 2 août 2004.
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